Contribución del sistema privado de pensiones al desarrollo económico de Chile, Colombia, México y Perú

El libro Contribución del sistema privado de pensiones al desarrollo económico de América Latina estudia el aporte de los fondos de ahorro individual en Chile, México, Colombia y Perú. Destaco algunos aspectos:

  • Durante el año 2003 los economistas Vittorio Corbo y Klaus Schmidt-Hebbel presentaron un estudio sobre los efectos macroeconómicos de la creación en 1981 de un nuevo sistema de capitalización individual en Chile, que está sustituyendo gradualmente al régimen de reparto de beneficios definidos que existía antes de la reforma. Corbo y Schmidt-Hebbel analizaron los efectos de la reforma de pensiones sobre el nivel del Producto y el crecimiento económico durante los primeros veinte años posteriores a la reforma, encontrando que la creación del sistema de capitalización individual generó un mayor aumento anual del Producto de 0.49 puntos porcentuales entre 1981-2001, periodo en el cual la economía chilena experimentó un crecimiento promedio anual de 4.6%.

Efecto creación sistema AFP sobre PIB chileEl análisis no siempre captura algunos efectos macroeconómicos de este tipo de sistemas. Entre ellos: perfeccionamiento de la legislación e institucionalidad del mercado financiero y de capitales, mayor calidad de la información y de los gobiernos corporativos de las empresas, protección de los accionistas minoritarios, integración en mercados internacionales, crecimiento del ahorro y la inversión, mejora de la eficiencia financiera, creación de nuevos instrumentos financieros, mejores características de plazo, liquidez y riesgo en productos financieros, especialización y modernización de entidades financieras, mejoras tecnológicas, menores costos de transacción, más seguridad jurídica para inversores, largoplacismo inversor, desarrollo de un mercado de deuda para empresas…

  • Círculo virtuoso macroeconómico sistema pensiones ahorro individual capitalización modelo chilenoEn Chile, el flujo de ahorro previsional obligatorio alcanzó un promedio de 4.86% del PIB entre 1981 y 2012, y la reforma implicó un aumento del ahorro total de 2.72% del PIB. Además, se aprecia que después de la creación del sistema de capitalización individual se produce un fuerte aumento del ahorro nacional, explicado principalmente por el ahorro privado, que llega a porcentajes del PIB muy superiores a los registrados históricamente (20% – 25%). Además, se registra una disminución en la volatilidad del nivel de ahorro privado.
  • El sector público también se ha visto beneficiado con la mayor oferta de recursos financieros que implica la existencia de los fondos de pensiones, los cuales otorgan mayor profundidad al mercado de títulos estatales y amplían las posibilidades de estructuración de la deuda pública a distintos plazos y monedas. Al respecto, la experiencia colombiana es ilustrativa de cómo el desarrollo del mercado de capitales, impulsado por el crecimiento e inversión de los fondos de pensiones, ha beneficiado al financiamiento del sector público, a través de la adquisición de títulos de tesorería que alcanzan alta liquidez en el mercado, con plazos de hasta 30 años y con menores tasas de interés que las históricas. La inversión de los fondos ha contribuido también al proceso de recomposición de deuda externa a interna en Colombia, mitigando el riesgo cambiario y haciendo al país menos vulnerable a posibles shocks externos, lo que posiblemente ha ayudado a hacer menos intensos los ciclos económicos.
  • En el caso de México, se estima que el costo fiscal del sistema de pensiones sin reforma podría haber significado un gasto anual que en el 2047 hubiera oscilado entre el 6.3% y el 14.0% del PIB, dependiendo de los supuestos económicos. Por otra parte, de acuerdo al propio Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), la tasa de cotización tendría que haber aumentado a 23.3% del salario en el 2020 para evitar un déficit en el flujo del programa en ese año.
  • Estos cambios provocaron significativos efectos macroeconómicos, a través de los cuatro canales principales que fueron identificados previamente; esto es, el nivel y estructura del empleo y su formalidad; el ahorro y la inversión; el desarrollo y eficiencia del mercado de capitales; y la evolución de la productividad total de factores (capital y trabajo).
  • Respecto al mercado del trabajo, los estudios presentan evidencia que indica que los derechos de propiedad de los trabajadores sobre los saldos acumulados y la directa relación entre aportes y beneficios generaron una mayor valoración de las cotizaciones previsionales entre los trabajadores afiliados al sistema, en relación a lo que ocurría con los aportes al régimen de reparto. Esto, a su vez, disminuyó la percepción de impuesto de dichas cotizaciones, incentivando un mayor empleo en el sector formal y una mayor productividad. En el caso de Chile, se sumó a ello una reducción significativa de las tasas de cotización.
  • Impacto macroeconómico Chile Colombia México Perú Creación Sistema Capitalización Individual AhorroLos estudios realizados y presentados en el libro concluyen que, en el periodo de evaluación, la creación del sistema de capitalización individual contribuyó a un mayor crecimiento anual del PIB de entre 0.31% (México) y 0.58% (Colombia). Las mayores tasas de crecimiento impulsadas por el nacimiento del sistema de capitalización individual fueron equivalentes a entre 6.2% (Perú) y 12.9% (México) del crecimiento anual del PIB durante el periodo estudiado.

Contribución directa e indirecta del sistema de capitalización individual en crecimiento del PIB de Chile Colombia México y PerúDistribución de la contribución al mayor crecimiento del PIB motivado por sistema de capitalización individual pensiones ahorro Chile Colombia México PerúPara el caso chileno se estimó que la profundización financiera, definida como la suma de depósitos bancarios, pasivos hipotecarios, deuda pública interna, bonos de empresas y capitalización bursátil, aumentó desde 46% en 1981 a 276% en el 2011. En Colombia, la profundización financiera –medida como la suma de M3, el saldo de los títulos de deuda pública del gobierno (TES) y la capitalización bursátil–, era equivalente al 45% del PIB a mediados de la década de los 90, aumentando a 137% del PIB en el 2010; es decir, un crecimiento de 92 puntos porcentuales del PIB. El aumento de los fondos de pensiones contribuyó directamente en casi un 20% a dicho crecimiento y fue un factor clave para los múltiples procesos de mejora del mercado de capitales que se observaron en Colombia a partir de mediados de los años 90, incluyendo el importante crecimiento del mercado de deuda pública, que llevó a que cerca del 70% de los activos financieros correspondan a los TES; el nacimiento de las titularizaciones para el financiamiento hipotecario; y la creación de un mercado de bonos de deuda privada. La mayor profundidad del mercado de deuda pública permitió también que el gobierno recompusiera su deuda hacia mayor endeudamiento interno. En el caso de México, después de quince años de realizada la reforma, es evidente el efecto positivo que han tenido los fondos de pensiones sobre la profundización financiera. El ahorro financiero, medido como M4 menos los billetes y monedas en poder del público, creció desde 42.6% a 64.8% del PIB entre el 2001 y 2012; es decir, un aumento de 22.2 puntos porcentuales. Aproximadamente un 38% de este incremento es explicado por los recursos generados directamente por las Afores.La creación del sistema de capitalización individual en Perú implicó también un impulso significativo a la profundización financiera. Si esta se mide como la suma de los pasivos líquidos del sistema, la capitalización del mercado de acciones y bonos y los préstamos de los no residentes, el ahorro financiero subió desde 26% del PIB al momento de la reforma (1993) a aproximadamente 99% del PIB en el año 2009.

Profundización financiera sistema pensiones capitalización ahorro

  • Se estima que en algunos países el crecimiento de los fondos de pensiones y de su oferta de fondos ha ayudado también a disminuir la amplitud de los ciclos económicos y a reducir el impacto de los shocks externos sobre el crecimiento. El surgimiento de los fondos de pensiones implicó la entrada de un nuevo oferente de fondos al mercado; especializado, profesional, con un objetivo claro (obtener una adecuada rentabilidad y seguridad para los recursos previsionales), y con un flujo de ahorro relevante que sistemáticamente ingresa al mercado (promedio anual de entre 1.1% y 4.9% del PIB en los países estudiados).
  • Otro indicador que muestra la importancia que han adquirido los fondos de pensiones para los mercados financieros de los distintos países analizados, es el valor acumulado absoluto y como porcentaje del PIB. La suma de los fondos de pensiones de los cuatro países a diciembre de 2012 era de USD 422,612 millones. Por otra parte, los estudios muestran que el porcentaje del PIB que habían alcanzado fluctuaba a fines de 2012 entre 12% para México y 57% para Chile. Este porcentaje está influido, aunque no es el único factor explicativo, por el tiempo de operación que llevan los sistemas de capitalización individual (entre 16 años en México y 32 años en Chile).Fondos de pensiones como porcentaje del PIB en Colombia Chile México y Perú
  • El aumento de los fondos de pensiones a medida que se desarrolla el sistema de capitalización individual va generando una demanda creciente por instrumentos financieros en los cuales invertir los fondos con adecuada rentabilidad y seguridad. Para cumplir con este objetivo, se requiere ampliar las oportunidades de inversión, crear nuevos instrumentos y perfeccionar la regulación e institucionalidad del mercado de capitales. La experiencia muestra que las propias administradoras de fondos de pensiones presionan por cambios que les permitan contar con adecuadas opciones de inversión y de diversificación para los recursos previsionales.
  • La cartera de inversión de los fondos de pensiones en Chile muestra gran diversificación con presencia en sector estatal, financiero, empresarial y extranjero.
  • Cartera fondos de pensiones en ChileEl efecto de la creación de los sistemas de capitalización individual sobre el ahorro y la inversión y, a través de este canal, sobre el crecimiento anual del PIB, fluctuó, de acuerdo con los estudios realizados, entre 0.02% en Perú y 0.22% en Colombia.
  • inversión de los fondos de pensiones en empresasLa tabla siguiente detalla el impacto de la creación del sistema en aspectos como el ahorro del sector público. Hablamos del coste de transición inicial así como del ahorro total (incluyendo privado), el efecto del ahorro sobre la inversión, etc.
  • Impacto de la creación del sistema sobre ahorro e inversiónEl efecto de la reforma de pensiones y la creación del sistema de capitalización individual sobre el empleo total, la ocupación formal y la productividad laboral se estima en los siguientes niveles.Impacto sistema capitalización pensiones sobre empleo productividad Chile Colombia México Perú
  • Los cambios en tasas de cotización fueron muy distintos en los cuatro países estudiados. En Chile la tasa de aportes al sistema de capitalización individual fue fijada en un 10.5% del salario al inicio de operaciones de las AFP, mientras que en el régimen de reparto era en promedio de 26%, con lo cual los trabajadores tuvieron un fuerte incentivo de aumento de salario líquido para traspasarse al sector formal de la economía y al nuevo sistema de pensiones. Adicionalmente, se estima que hubo un efecto positivo sobre el mercado laboral por un aumento en la valoración de los aportes al sistema de capitalización en relación al régimen de reparto o, en otras palabras, una reducción del impuesto a la cotización. Las estimaciones indican que este último pasó de entre 15.3% y 22.1% a 5.6% del salario; es decir, una disminución de 63% y 75%, respectivamente. La reforma también puede incidir sobre los incentivos a continuar trabajando y a pensionarse, en particular, porque en un sistema de capitalización individual la postergación de la edad de retiro y la continuidad en el trabajo formal se traducen directamente en mejoras en los montos de pensión, por el mayor saldo acumulado en la cuenta que implica la capitalización por más tiempo de los recursos previsionales, nuevos aportes sin retiros de pensión, y por la disminución de las expectativas de vida. En cambio, en el régimen de reparto posponer la edad de retiro es muy costoso, porque implicar sacrificar la pensión. Este efecto sobre los incentivos al trabajo y pensión no fue estimado para el caso chileno ni en los restantes países.
  • La situación en Colombia fue totalmente distinta, pues junto con la reforma al sistema de pensiones y la creación del programa de capitalización individual, hubo aumentos en las tasas de cotización. Este incremento de los aportes no es atribuible al cambio de sistema, sino a un retraso en aumentos de cotizaciones que estaban planificados para mucho antes de la reforma y que tenían como objetivo mejorar la situación financiera del régimen de reparto. Durante el periodo considerado en el estudio hubo, además, aumentos significativos de las cotizaciones a otros programas de seguridad social y de otros costos no salariales. Todo esto generó un efecto negativo importante sobre el empleo, la informalidad y los salarios promedio de la economía. Si la actualización de las tasas de cotización se hubiera hecho en forma oportuna, se estima que la reforma habría implicado una reducción de los aportes de 22% a 16% del salario, con los consiguientes efectos positivos sobre el mercado laboral y la productividad. Sin embargo, se trata de impactos hipotéticos que no se dieron y, por lo tanto, no fueron considerados en el estudio de Colombia.
  • En México no hubo cambios en las tasas de cotización de trabajadores y empleadores con la reforma al sistema de pensiones, pero sí un aumento de los subsidios estatales de 3% a 10% del salario, con la introducción de la cuota social. Esto, sumado a una mayor valoración de las cotizaciones que se estima generó la creación del sistema de capitalización individual, equivalente a una reducción de 43% en la percepción de impuesto, habría provocado un aumento del empleo de 1.3% en el escenario más optimista. En los otros dos escenarios que suponen que no hay aumentos en la valoración de las cotizaciones, el incremento del empleo fluctúa entre 0.0% y 0.2%. En los tres escenarios se estiman efectos positivos sobre la productividad media del trabajo, que varían entre 0.09% y 1.00% del PIB.
  • En el caso de Perú, la tasa de cotización disminuyó levemente, de 9% a 8% del salario. Además, se estima que la valoración de los aportes aumentó en forma importante, lo cual condujo a una disminución del impuesto percibido de aproximadamente 60% en los dos escenarios considerados. Ambos factores produjeron un aumento estimado del empleo que varía entre 0.31% y 0.54%. Por otra parte, no se habrían registrado cambios relevantes en la productividad laboral.

Como conclusiones, el informe apunta lo siguiente:

  • Una de las vías de transmisión de los efectos macroeconómicos de una reforma que crea un sistema de capitalización individual es el cambio en la valoración de los aportes por parte de los trabajadores. En la medida que el derecho de propiedad individual de los saldos de las cuentas individuales y la relación directa entre cotizaciones y beneficios aumenta dicha valoración y disminuye la percepción de impuesto, habrá un mayor impacto sobre el empleo, el traspaso de trabajadores del sector informal al formal y sobre la productividad. De ahí la relevancia de que las campañas de información y educación respecto a las características del nuevo sistema y a los beneficios que los trabajadores pueden obtener, sean oportunas, bien estructuradas, simples y sistemáticas, para que los afiliados se sientan plenamente propietarios de sus fondos acumulados y los valoricen, aporten regularmente y controlen el pago de las cotizaciones por parte de los empleadores. Esto, a su vez, es vital para la defensa y consolidación del sistema y para lograr altas densidades de cotización a lo largo de la vida activa que permitan financiar adecuadas tasas de reemplazo. Esto último representa actualmente uno de los principales desafíos en los sistemas de pensiones, especialmente en los países de Latinoamérica que tienen mayores grados de informalidad.
  • Los fondos de pensiones se han convertido en los distintos países que han introducido sistemas de capitalización individual en inversionistas institucionales de gran relevancia e influencia en el mercado. La inversión de los fondos genera una fuerte presión de demanda por instrumentos financieros en el mercado nacional, que debe resolverse apropiadamente con el objetivo de lograr una adecuada diversificación y rentabilidad de largo plazo para los recursos previsionales y de evitar que estos se expongan a riesgos que puedan comprometer sus resultados y las pensiones de los afiliados. Para el cumplimiento de este objetivo, es muy importante el diseño regulatorio que las autoridades establezcan para el nuevo sistema; en particular, en lo referido a las inversiones de los fondos, y que las entidades supervisoras adopten una política activa para realizar los ajustes en regulación e institucionalidad que se requieran en el tiempo, a medida que las administradoras y las propias entidades fiscalizadoras adquieren experiencia. La aplicación de acertadas políticas en este campo no solo traerá beneficios para los fondos de pensiones y los afiliados del sistema de pensiones, sino que también potenciará los efectos de la reforma sobre el desarrollo del sistema financiero y sobre el crecimiento del PIB.La evidencia analizada para los cuatro países deja claro que existen varios aspectos del mercado laboral, del mercado financiero y del sistema de pensiones, que pueden potenciar el impacto macroeconómico a futuro si se realizan las reformas adecuadas.
  • Uno de los más relevantes es la coexistencia y competencia entre el régimen de reparto y el sistema de capitalización individual, que perjudica el desarrollo de este último sistema y disminuye el potencial de efectos macroeconómicos que genera la reforma. Esto, pues reduce el volumen de ahorro previsional obligatorio que se canaliza al mercado de capitales y el crecimiento de los fondos de pensiones, con lo cual disminuye el efecto positivo que dicho crecimiento tiene sobre la profundización financiera y, a través de ella, sobre el PIB.
  • Otro aspecto destacado de los estudios es el potencial impacto que puede tener el sistema de capitalización individual y el crecimiento de los fondos de pensiones sobre la amplitud de los ciclos económicos y el grado de exposición del país a shocks externos. El flujo de ahorro previsional obligatorio que periódicamente ingresa al mercado financiero, se constituye en una nueva e importante alternativa de financiamiento para las empresas y el sector público, menos volátil y de largo plazo. Esta nueva oferta de ahorro abre la posibilidad de que las empresas dispongan de financiamiento para la realización de inversiones a plazos largos, que antes no tenían, aumentando con ello la productividad marginal del capital.
    La evidencia presentada en los estudios realizados nos indica que mientras más profunda sea la reforma que reemplace el régimen de reparto por el sistema de capitalización individual y mientras más trabajadores se afilien y traspasen al nuevo sistema, mayores serán los efectos macroeconómicos de la reforma. Sin embargo, ellos dependen también de muchos factores adicionales; entre ellos, la aplicación de otras reformas estructurales antes o durante el periodo de desarrollo y crecimiento de los fondos de pensiones, de la coherencia entre las diferentes reformas y de la voluntad y oportunidad con que las autoridades realizan cambios a la regulación y favorecen avances en la institucionalidad que permitan un adecuado entorno para la inversión de los fondos de pensiones.
  • Finalmente, los diferentes estudios muestran el aumento que generaron las reformas estructurales que introdujeron sistemas de capitalización individual en el déficit público en el periodo de transición. Por otra parte, también muestran que el sector público puede beneficiarse con la inversión de los fondos de pensiones, porque estos permiten el desarrollo de un mercado más profundo para los títulos financieros que emite el Estado, con lo cual existen mayores oportunidades para estructurar o reestructurar la deuda pública por plazo, moneda y tasas y así calzar mejor los flujos de dicha deuda con los compromisos de gasto, disminuyendo los riesgos asumidos. En el largo plazo, la reforma permitirá mejorar la situación financiera del sector público y liberar recursos para otros fines, tal como ha ocurrido en el caso chileno.

Próximamente detallaremos país por país los aspectos más interesantes del informe.

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